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Eric Bocquet - Commission des Finances

Examen du rapport sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

Dans le cadre des débats en commission des finances sur le Projet de loi de finances (PLF) pour 2020, les membres de la Commission ont entendu ce mercredi 20 novembre les interventions de MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet, rapporteur spéciaux sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

MONSIEUR BOCQUET

Monsieur le Président,
Monsieur le rapporteur général,
Monsieur le rapporteur pour avis,
Mes chers collègues,

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l’État en faveur des personnes les plus fragiles – est dotée de 25,5 milliards d’euros de crédits de paiement en 2020. Ces crédits progressent ainsi de 6,7 % par rapport à 2018, soit une augmentation de près d’1,6 milliard d’euros.
Le montant des crédits pour 2020 dépasse ainsi de 2,8 milliards d’euros le plafond de dépense du triennal fixé par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022.
Cette hausse significative et cet écart à la loi de programmation est principalement due au dynamisme structurel et aux revalorisations de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).
Ces deux dépenses – estimées à 20 milliards d’euros pour 2020 - représentent ainsi plus de 80 % des crédits de la mission  :

  • l’AAH s’élève ainsi à 10,6 milliards d’euros en 2020 ; cette prestation a connu une augmentation de 40 % en 10 ans ;
  • la prime d’activité connait une augmentation de 6 milliards à 9,5 milliards d’euros entre 2018 et 2019. Cette hausse est due à la revalorisation du bonus individuel de 90 euros, comme mesure de pouvoir d’achat en réponse à la crise des « gilets jaunes ». Mon collègue Arnaud, Bazin reviendra sur la mise en œuvre de cette réforme et les premiers enseignements que l’on peut en tirer.
    Malgré cette hausse des crédits et les revalorisations que nous saluons, ce budget n’est pourtant pas pleinement satisfaisant puisqu’il intègre – comme les années précédentes - de discrets « coups de rabots » touchant les plus fragiles.
    Ainsi s’agissant de la prime d’activité, nous pouvons rappeler les mesures d’économie budgétaires suivantes  :
  • la baisse de l’abattement portant sur les revenus d’activité pris en compte dans le calcul de la prime ;
  • la suppression de la prise en compte, en tant que revenus professionnels, des rentes AT-MP et des pensions d’invalidité dans le calcul du droit à la prime, pour les nouveaux bénéficiaires ;
  • la suppression de la revalorisation annuelle au 1er avril pour 2019 et sa limitation à 0,3 % en 2020

S’agissant de l’AAH, il s’agit des mesures suivantes  :

  • le rapprochement des règles de prise en compte des revenus d’un couple à l’AAH sur celles d’un couple au RSA ;
  • la disparition du complément de ressources au 1er janvier 2020, d’un montant de 179 euros mensuels pour certains allocataires de l’AAH ;
  • la suppression de la revalorisation annuelle au 1er avril pour 2019 et sa limitation à 0,3 % en 2020

MONSIEUR BAZIN

Outre ces mesures paramétriques, la mise en œuvre du budget de la mission, pour 2020, est entourée d’un certain nombre d’incertitudes, qui sont sources d’inquiétudes  :

  • d’abord, la montée en charge extrêmement dynamique des dépenses de prime d’activité qui a occasionné des difficultés de gestion dans les CAF et dont le montant frôle aujourd’hui les 10 milliards d’euros ;
    Je m’arrête un instant sur ce sujet de la revalorisation de 90 euros du bonus de la prime d’activité, votée lors de la dernière loi de finances.
    Un premier bilan peut être fait  : on constate ainsi, comme nous avons pu le voir lors de nos déplacements dans les CAF du Nord et du Val-d’Oise, une montée extrêmement rapide du dispositif  : le nombre de foyers allocataires a ainsi augmenté de 47 % entre septembre 2018 et mars 2019, pour atteindre aujourd’hui 4,1 millions de foyers bénéficiaires.
    Les CAF ont vu arriver, du 1er janvier au 30 avril 2019, plus d’1,4 millions de demandes, contre 276 000 à la même période en 2018. La prime d’activité a ainsi généré un surcroît d’activité pour des CAF déjà très sollicitées par ailleurs.
    Le nombre de foyers allocataires supplémentaires liés à la réforme est estimé par la CNAF à 1 250 000, dont 700 000 étaient éligibles à la prime d’activité avant la réforme mais n’y recouraient pas et 550 000 sont devenus éligibles avec le relèvement du barème d’éligibilité.
    Outre le nombre de bénéficiaires, il est intéressant de noter – voir de se questionner – sur l’évolution du profil des bénéficiaires. D’après un rapport remis au Parlement, les tranches de revenus les plus élevés progressent parmi les bénéficiaires  : ainsi, 55 % des foyers bénéficiaires ont des revenus compris entre 1 250 et 2 000 euros par mois en mars 2019 contre 39 % en mars 2018. A contrario, le nombre de foyers dont les revenus sont inférieurs à 1000 euros passe de 41 % à 30 %.

Par ailleurs, autre observation qui interroge  : la revalorisation de la prime d’activité a fait baisser le taux de pauvreté de 0,5 point, tout en s’accompagnant d’une hausse de 0,5 point de l’intensité de la pauvreté. Ces évolutions s’expliquent ainsi par le ciblage – qui peut être questionné - de la réforme sur les travailleurs dont les revenus sont supérieurs à 0,5 Smic.

Outre, la prime d’activité, nous souhaitions, par ailleurs, dire un mot du revenu universel d’activité (RUA), piloté par un rapporteur et le délégué interministériel à la pauvreté que nous avons rencontrés. Plusieurs flous s’agissant de ce dispositif demeurent et pas des moindre  : d’abord, son périmètre, avec notamment la question de l’intégration de l’AAH. Le Gouvernement a fixé, sur ce sujet, deux lignes rouges, sur lesquelles nous serons extrêmement vigilants  : 1) aucune conditionnalité en termes d’activité ne sera exigée pour le versement du revenu minimum s’agissant du handicap, et 2) les moyens mobilisés aujourd’hui pour le handicap lui resteront affectés. Par ailleurs, outre son périmètre, des incertitudes entourent son financement  : les départements s’inquiètent ainsi des modalités de reprise du RSA par l’État ;

  • autre sujet d’inquiétude pour les départements et pour vos rapporteurs  : le financement des mineurs non accompagnés (MNA), dont l’enveloppe prévue n’est toujours pas à la hauteur des enjeux. L’ADF estime aujourd’hui à 2 milliards le coût induit par l’évaluation et la prise en charge de ces mineurs, quand le budget de l’État atteint péniblement les 162 millions d’euros. À terme, nous considérons, comme l’État s’y était d’ailleurs engagé, qu’une partie du dispositif doit être pris à sa charge, au titre de ses missions régaliennes.

MONSIEUR BOCQUET

Deux autres sujets budgétairement et politiquement sensibles ont également attiré notre attention  :

  • d’abord le financement de l’aide alimentaire, qui fut l’objet de notre précédent rapport de contrôle. En effet, la gestion du fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD) par les autorités françaises risque, comme nous avions pu le souligner, d’occasionner des pertes budgétaires conséquentes pour la France. Selon les informations dont on dispose, ce serait, selon une hypothèse basse, 70 millions d’euros du à des non-remboursements de la part de la commission européenne qui devront être compensés sur le budget de l’État. C’est assez dramatique, d’autant que la prochaine programmation se profile.

Il faut absolument que l’État en tire les conséquences, sur son mode d’organisation et de gestion de ce fonds. S’agissant de la prochaine programmation, nous souhaitions toutefois rappeler l’importance du maintien de ces crédits européens qui représentent 30% des denrées alimentaires distribuées en France.
Toujours au sujet de l’aide alimentaire et des associations, déjà fragilisées par la suppression de la réserve parlementaire et la diminution du nombre de contrats aidés, nous souhaitions porter à votre connaissance une incohérence de l’article du projet de loi de finances portant réforme du mécénat.

Les associations d’aide alimentaire – dites « loi Coluche » – ont été, en effet, exclues du champ d’application du dispositif, ce dont nous nous félicitons. Néanmoins, cette dérogation s’applique seulement aux structures « qui procèdent à la fourniture gratuite de repas », et tend donc à exclure les épiceries solidaires, dont le modèle reposant sur la participation symbolique des bénéficiaires pourrait être remis en cause.

Dernier sujet que nous souhaitions aborder  : les crédits dédiés aux politiques de lutte contre les violences faites aux femmes, qui sont en partie portés par le programme 137, de la mission Solidarité.
À ce sujet, nous souhaitions faire deux séries d’observation  :

  • D’abord constater la diminution des crédits dédiés à la lutte contre les violences, au sein du programme 137, entre 2019 et 2020, et l’absence de budgétisation, à ce stade, des mesures présentées dans le cadre du Grenelle. Les modalités de financement devraient être présentées le 25 novembre…nous y serons attentifs.
  • Ensuite, regretter la situation difficile dans laquelle se trouvent certaines associations, qui ont dû affronter une hausse sans précédent de demandes et de sollicitations depuis le mouvement « me too », sans bénéficier parallèlement de hausse de crédits. Par ailleurs, la considération des associations par le ministère nous laisse quelque peu perplexe  : certaines structures n’ont pas encore reçu leurs subventions au titre de 2019, ni d’informations quant au renouvellement de leur conventions pluriannuelles débutant en 2020…

MONSIEUR BOCQUET  : Pour toutes ces raisons, je ne serai pas favorable à l’adoption des crédits.

MONSIEUR BAZIN  : pour ma part, je voterai ces crédits, au vu de la hausse du budget de la mission, mais serait attentif à ce que les sujets d’incertitudes évoqués soient pris en compte par le Gouvernement et des réponses soient apportées en séance publique.

Nous en venons maintenant à l’examen des trois articles rattachés à la mission. Ces articles ont été adoptés à l’Assemblée nationale, à l’initiative d’amendements du Gouvernement  :

  • L’article 78 octodecies vise à simplifier les conditions d’attribution de l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d’origine (ARFS). Cette aide est destinée aux travailleurs immigrés âgés disposant de faibles ressources afin de leur permettre de compenser la perte de certaines prestations sociales servies sous condition de résidence (par exemple les aides personnelles au logement) lors des séjours prolongés qu’ils effectuent dans leurs pays d’origine. Elle n’avait pas trouvé son public, puisqu’au 31 août 2019, on comptait 29 bénéficiaires.
  • Le présent article vise ainsi à simplifier les critères d’éligibilité et élargir son public, l’aide étant renommée en aide à la vie familiale et sociale. Au vu des observations que l’on avait pu faire sur la complexité de ce dispositif, nous considérons cette simplification des conditions d’attribution comme une mesure bienvenue et vous proposons une adoption de cet article sans modification.
  • L’article 78 novodecies révise le mode de calcul de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) et supprime le dispositif de recouvrement sur succession actuellement en vigueur. Contrairement à la logique prévalant pour d’autres minima sociaux, le plafond de ressources pour bénéficier de l’ASI différait du montant maximal pouvant être versé. Par ailleurs, le recouvrement sur succession rendait le dispositif désincitatif. Nous vous proposons donc d’adopter cet article sans modification, sous réserve néanmoins de l’adoption de l’amendement de coordination de notre collègue Philippe Mouiller, rapporteur pour avis, visant à tirer les conséquences de ces modifications sur l’article L. 815-24-1 du code de la sécurité sociale
  • L’article 78 octodecies vise à abroger les dispositions législatives permettant aux départements de contractualiser avec l’État dans le cadre du fonds d’appui aux politiques d’insertion (FAPI). Ce processus de contractualisation se fera dans un autre cadre, celui de la Stratégie pauvreté lancée par le président de la République en septembre 2018. Nous vous proposons là aussi d’adopter cet article sans modification, mais serons très attentifs aux modalités de contractualisation mises en œuvre dans le cadre de cette stratégie pauvreté.