À la tribune

Proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques

Le Sénat adopte la PPL issue de la commission d’enquête, d’initiative transpartisane et déposée par Eliane Assassi

Après le rapport au vitriol de la commission d’enquête, les sénateurs ont adopté ce 19 octobre, à une large majorité, la proposition de loi transpartisane qui vise à mieux encadrer le recours aux consultants privés dans l’administration. Elle renforce la transparence et les contrôles. Le gouvernement s’est engagé à ce qu’elle soit examinée à l’Assemblée nationale.

Eliane Assassi a d’abord présenté la proposition de loi dont elle est l’auteure.

Lire le texte de l’intervention

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Madame la Rapporteure,
Mes cher.e.s collègues,

J’ai donc l’honneur de vous présenter notre proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil dans les politiques publiques.

Ce texte est le résultat d’un travail rigoureux de la commission d’enquête du Sénat, créée à l’initiative de mon groupe, le groupe Communiste républicain citoyen et écologiste. Il s’appuie sur 4 mois d’investigation, 40 auditions et l’analyse de 7 300 documents.

Nous poursuivons trois objectifs : en finir avec l’opacité des prestations de conseil, mieux les encadrer et renforcer les exigences déontologiques des consultants.

Il ne s’agit pas là d’interdire, par principe, le recours aux cabinets de conseil mais bien de fixer un cadre clair pour mettre fin aux dérives constatées par la commission d’enquête.

C’est démarche est transpartisane ; elle a associé tous les groupes politiques de notre assemblée. Je veux ici remercier l’ensemble des membres de la commission d’enquête pour leur soutien, ainsi que la commission des lois et sa rapporteure, Cécile CUCKIERMAN, pour les améliorations apportées au texte.

C’est le pluralisme sénatorial qui s’exprime ce soir. Nous pouvons en être fiers, sur tous les bancs de notre hémicycle.

Je souhaite également remercier très sincèrement le Président Arnaud BAZIN, également président de la commission d’enquête, avec qui nous travaillons de concert depuis le premier jour.

La commission d’enquête a mis au jour un phénomène tentaculaire : l’influence croissante de consultants privés sur des pans entiers des politiques publiques.

La crise sanitaire, la stratégie nationale de santé, l’avenir du métier d’enseignant, la mise en œuvre de la réforme des APL, les États généraux de la justice… La liste des missions déléguées à des cabinets privés est tellement foisonnante qu’elle en donne le tournis, au point de se demander s’il y a un pilote dans l’avion.

En 2021, la facture des consultants s’élève à au moins un milliard d’euros pour l’État et ses opérateurs ; elle a plus que doublé depuis 2018.

En pratique, les cabinets de conseil n’ont pas de problème de pouvoir d’achat. Une journée de consultant coûte en moyenne 1 500 euros à l’État, ce chiffre ayant atteint 2 168 euros pendant la crise sanitaire.

Malgré ce niveau de rémunération, les résultats ne sont pas toujours au rendez-vous : Capgemini a par exemple reçu 280 200 euros pour une mission sur le handicap, alors que l’évaluation parle d’une « valeur ajoutée quasi-nulle (du cabinet), contre-productive parfois ».

BCG et EY ont reçu 558 900 euros pour organiser une convention des managers de l’État en décembre 2018, qui n’aura finalement jamais lieu. Mc Kinsey a reçu en novembre 2019 957 000 euros pour une mission commandée par la CNAV visant « à aider la Caisse à se transformer en vue de la réforme des retraites » alors que celle-ci –tout le monde s’en souvient- a été abandonnée…

De telles dérives sont inacceptables, surtout lorsqu’il s’agit d’argent public et surtout dans le contexte actuel.

Au quotidien, l’opacité règne sur les prestations des cabinets de conseil, qui souhaitent rester – excusez l’anglicisme - « behind the scene » pour reprendre leur expression.

À titre d’exemple, la commission Cyrulnik sur les 1 000 premiers jours de l’enfant n’était pas au courant que l’État avait missionné le cabinet Roland Berger en parallèle de ses travaux.

Ce cabinet a touché plus de 425 000 euros, pour un travail qui, je cite encore, n’était « pas à la hauteur d’un cabinet de stratégie » selon l’évaluation de la DITP.

Dans le même temps, les membres de la commission Cyrulnik, médecins et experts de haut niveau, étaient bénévoles et avaient du mal à se faire rembourser leurs frais de déplacement pour se rendre aux réunions. C’était deux poids, deux mesures !

Si notre commission d’enquête a été un exercice de transparence démocratique, on constate un retour à l’opacité depuis.

Au-delà de l’exercice de communication, le « jaune » que le Gouvernement a publié la semaine dernière est lacunaire et je dois dire très décevant.

Lacunaire car il exclut le conseil en informatique et ne couvre que la moitié du périmètre de la commission d’enquête. Il ne concerne que 470 millions d’euros de prestations, contre 894 millions dans nos travaux. Les chiffres parlent d’eux-mêmes !

Décevant car le Gouvernement se refuse à publier la liste de ses prestations de conseil, alors qu’il s’agit d’une information essentielle, que nos concitoyens sont en droit de connaître.

En pratique, les ministères traînent des pieds pour répondre aux demandes des journalistes, entretenant ainsi ce climat d’opacité. Pour gagner du temps, l’État refuse toujours de communiquer des documents, malgré les avis favorables de la CADA.

Le 21 janvier dernier, un journaliste de Next impact demandait au ministère de l’Éducation nationale une copie du rapport de McKinsey sur l’avenir du métier d’enseignant, facturé pour une somme exorbitante de 496 800 euros.

10 mois plus tard, il attend toujours…

Le 12 octobre, le journal Le Monde annonçait sa volonté de saisir la justice face aux non-réponses de l’Élysée, de Matignon et de la plupart des ministères.

Le Gouvernement ne doit pas avoir peur de la transparence, au contraire. C’est pourquoi notre PPL imposera la publication de la liste des prestations de conseil de l’État et de ses opérateurs ainsi que des bons de commandes et des évaluations des prestations.

Ces informations figureront dans le rapport social unique, pour que les fonctionnaires puissent en débattre.

Les agents publics ressentent en effet un profond malaise lorsque des consultants viennent leur expliquer leur métier à coup de post-its, de jeux de rôle ou encore de paper boards.

C’est le cas à l’OFPRA, où les consultants de WAVESTONE chassent ce qu’ils appellent des « irritants » pour réduire le délai de traitement des demandes d’asile.

Autre exemple pendant la campagne de vaccination, McKinsey utilisant le logo de l’administration pour rédiger ses livrables.

Et Monsieur VERAN, ancien ministre de la santé d’affirmer devant notre commission d’enquête : « si vous aviez voulu [les] documents estampillés McKinsey présents dans le dossier, vous auriez trouvé une feuille blanche ». C’est étrange pour une prestation facturée plus de 12 millions d’euros…

C’est pourquoi nous souhaitons éviter toute confusion entre les fonctionnaires et les cabinets de conseil, qui ne pourront plus utiliser les signes distinctifs de l’administration.

À l’initiative de Mickaël VALLET, nous proposons de bannir les expressions anglo-saxonnes d’inspiration managériale comme benchmark, lean management ou encore key learning. Conformément à l’article 2 de la Constitution, la langue de la République est le Français, y compris pour les consultants.

Certains ont résumé notre texte à la « PPL McKinsey ».

Certes, les pratiques de ce cabinet ont choqué nos compatriotes, en particulier sur le plan fiscal.

Zéro impôt sur les sociétés pendant 10 ans, alors que son chiffre d’affaires atteint 450 millions par an ! Comble de l’ironie, le 11 juillet dernier, sur BFM Business, la directrice générale de McKinsey rejetait la faute sur le coût du travail en France, qui reste trop élevé à son goût.

En réalité, McKinsey peut remercier le mécanisme des prix de transfert et le paradis fiscal du Delaware. Il continue d’ailleurs de candidater aux marchés publics : il a été désigné titulaire de second rang du marché de l’UGAP, attribué en plein été…

Mais notre proposition de loi va bien au-delà de ce seul cabinet : le recours aux consultants est devenu un réflexe pour l’administration, alors qu’elle dispose des compétences en interne.

On a parfois l’impression que l’État se fie davantage aux Powerpoint de ses consultants qu’au travail de ses agents.

Au fond, le recours croissant aux cabinets de conseil illustre une certaine vision de l’État, un État en mode start up pour reprendre le titre d’un ouvrage évoqué pendant l’audition de McKinsey.

En déléguant ses missions stratégiques à des cabinets privés, l’État risque toutefois de perdre en souveraineté, au bénéfice des multinationales du conseil. Nous serons tous d’accord pour éviter un tel risque…

Le Gouvernement, lui-même, a d’ores et déjà pris des mesures, la plupart du temps en réaction à nos travaux. Nous gardons à l’esprit la circulaire signée le 19 janvier dernier, le même jour que l’audition d’Amélie de MONTCHALIN devant notre commission d’enquête. Le hasard fait parfois bien les choses…

Monsieur le Ministre, le Gouvernement a besoin de notre PPL pour mieux encadrer le recours aux cabinets de conseil. Vous le savez car nous avons eu l’occasion d’échanger à plusieurs reprises sur le sujet, de manière franche et directe.

C’est pourquoi nous vous demandons solennellement d’inscrire notre proposition de loi à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, sans en réduire l’ambition.
Nous avons un devoir de responsabilité vis-à-vis des Français, qui se sont emparés du sujet et qui souhaitent que les choses changent.

L’enjeu dépasse même notre pays : le 30 septembre dernier, Radio Canada annonçait que McKinsey avait été payé 35 000 dollars par jour pendant la crise sanitaire au Québec, dans l’opacité la plus totale.

Monsieur le Ministre, mes cher.e.s collègues, nous avons ensemble le devoir de fixer des règles plus claires pour les consultants, dans l’intérêt de l’État et de nos politiques publiques !

Ce n’est pas qu’un souhait des parlementaires, que nous sommes dans notre diversité … c’est une exigence devenue populaire au fil des travaux de notre commission.

Notre débat de ce soir est attendu et je fais confiance à notre Haute Assemblée pour être à la hauteur de cette exigence.

Je vous remercie.

C’est ensuite Cécile Cukierman, rapporteure pour la Commission des lois et Sénatrice CRCE elle aussi, qui s’est exprimée.

L’intervention générale au nom du groupe CRCE a été prononcée par Eric Bocquet.

Lire le texte de l’intervention

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Mes cher.e.s collègues,

Les cabinets de conseils privés, acteurs de l’ombre, omniprésents pourtant – tentaculaires a jugé la commission d’enquête sénatoriale – ont été démasqués, dévoilés, mis au grand jour.

Les parlementaires du groupe CRCE sont à l’origine, ils ont conduit, par le biais de notre Présidente, avec les membres de la commission d’enquête et le Président Arnaud Bazin, une investigation, qui je le dis, nous a dépassé.

Nous a dépassé d’abord par la résonnance populaire que les travaux ont eus. Les cabinets de conseil constituent désormais un « objet politique identifié et controversé ». Nous devons collectivement nous en féliciter.

Elle nous a dépassé, aussi, par l’impérieuse nécessité de légiférer rapidement, c’est ce que nous faisons ce soir, pour traduire en actes les constats partagés par les membres de la commission d’enquête à l’unanimité.

Si le recours à des cabinets de conseil est ancien, son ampleur est inédite : 1 milliard d’euros en 2021. Ce qui diffère d’hier, c’est surtout une croyance toujours plus affirmée qui transparait depuis le début du premier quinquennat d’Emmanuel Macron, entre ceux qui savent et ceux qui ne savent pas. Les sachants étant les cabinets de conseil, les autres sont dans l’administration.

Le monopole de la vérité objective et rationnelle incomberait à des cabinets, connus pour appliquer à des problèmes différents les mêmes recettes, économies d’échelles obligent.

Nous nous souvenons des mots de Nicolas Sarkozy, ancien Président de la République, le 12 décembre 2007, dès les premiers mots de sa présentation de la fameuse révision générales des politiques publiques : « La réforme de l’État, je l’ai promise, je la ferai. Je la ferai parce que nos finances publiques doivent être redressées ».

Ces mots, matérialisés par le "non remplacement d’un fonctionnaire sur deux", ont porté un coup important à la capacité de la fonction publique à mener à bien ses missions. Chacun reconnait aujourd’hui que la dérive est beaucoup allée trop loin. Il faut consacrer le retour du politique comme maître de l’action publique.

Nous fumes bien les seuls à proposer dans le cadre de l’examen de la révision de la LOLF du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques la suppression de la "fongibilité asymétrique", terme barbare qui permet de redéployer le budget du personnel vers des dépenses différentes (investissement, interventions ... ou "consulting", permettez-moi cet anglicisme) mais qui interdit le mouvement inverse.

Cette logique libérale est mortifère, je veux que tous nos concitoyens et nos concitoyennes défient ces mécanismes libéraux de réduction de l’emploi public, au prétexte d’une prétendue "obésité" de l’Etat.

Le Collectif "Nos services publics" explique en effet cet effet pervers : "de diminuer le coût du service tout en maintenant sa qualité, on en réduit la qualité tout en dégradant les finances publiques" par le fait, notamment, de rémunérations beaucoup plus élevées pour les cabinets de conseil.

Feignant de soutenir la proposition de loi transpartisane du Sénat, le Gouvernement et ses alliés révèlent leur volonté de miner le texte quelque part à grand coup d’exclusions et de suppressions. On ne peut pas prétendre encadrer le recours au cabinet de conseil et en même temps leur faire béatement confiance. On ne peut pas prétendre encadrer les cabinets de conseils et en même temps exclure des consultants au titre de leurs statuts. On ne peut pas prétendre encadrer le recours aux cabinets de conseils et en même temps saper les obligations déontologiques que prévoit la présente proposition de loi.

Pardonnez-moi, Monsieur le Ministre, mais votre "en même temps" n’est pas l’équilibre, c’est le laxisme. C’est la poursuite de la connivence entre les cabinets de conseils et le Gouvernement.

Les contrats massifs passés durant l’été, et en ce début d’automne, montre que n’avez tiré jusqu’ici aucune leçon sur le fond des travaux de la commission et entendez bien vous limiter à des déclarations d’intention.

Tout au long du processus, vous n’avez eu de cesse de miner les travaux de la haute assemblée, sentant que la situation vous échappait quelque peu : publication d’un rapport à l’Assemblée, circulaire opportune la veille d’une audition de Ministre, conférence de presse de ministre en pleine campagne présidentielle et publication d’un jaune budgétaire incomplet avant même le vote de la proposition de loi.

Les mots du Président alors candidat sont teintés de vérité : « Sur McKinsey, on est mauvais comme des cochons, les enfants ! ».

Je prends un instant car vous connaissez mon appétence en matière de lutte contre la fraude fiscale et toutes les formes d’optimisations intolérables. La Commission a prouvé que McKinsey ne payait pas d’impôt sur les sociétés depuis 10 ans alors même que celle qu’on appelle la Firme, réalisait plusieurs centaines de millions d’euros de chiffres d’affaires chaque année et captait de l’argent public. Merveilleux Delaware, qui compte 970 000 habitants et 1 600 000 sociétés enregistrées.

Chers collègues, nous sommes fiers de ce texte, fiers de l’esprit de construction transpartisane qui nous a animés. C’est un point de départ bienvenu pour celles et ceux qui pensent encore que l’État peut et l’État doit garantir l’intérêt général !

Moment marquant des débats, le Sénat adopte un amendement pour exclure de la commande publique les cabinets de conseil jugés coupables d’un faux témoignage devant une commission d’enquête.
Eric Bocquet évoque la suspicion de parjure visant Karim Tadjeddine, du cabinet McKinsey.

Lire le texte de l’intervention

Même esprit pour notre amendement, je vais rappeler l’un des temps forts de cette commission d’enquête qui a fait le buzz comme on dit aujourd’hui en bon français, excusez-moi cher.e.s collègues, qui a fait beaucoup parler.

On se souvient de cette affirmation de Monsieur Tadjeddine, qui était à l’époque ex directeur associé du cabinet McKinsey, qui a dit : « Je le dis très nettement, nous payons l’impôt sur les sociétés en France ».

Mais le Président Bazin a rappelé tout à l’heure les pouvoirs d’investigation d’une commission d’enquête, et c’est très bien ainsi. Et la commission d’enquête s’est rendue sur place à Bercy et s’est rendu compte que McKinsey n’avait pas payé d’impôt sur les sociétés sur au moins 10 ans.

Alors que le chiffre d’affaires de la firme en France atteint 329 millions d’euros en 2020 par exemple, dont environ 5% d’ailleurs est réalisé dans le secteur public et qu’il y emploie environ 600 salariés.

On a donc un phénomène de parjure à l’évidence, puisque, ça a été rappelé, les propos sont tenus sous serment. Ce qui a valu de saisir le bureau du Sénat qui a invoqué l’article 40 du Code de Procédure Pénale pour « suspicion de faux témoignage », ça n’est pas rien.

Nous estimons, à l’instar de notre collègue Nathalie Goulet, qu’il n’est pas question de donner le moindre euro d’argent public à un cabinet qui serait convaincu de parjure dans ce genre de situation, et donc interdiction de soumissionner un quelconque marché public. Voilà le sens de l’amendement que nous proposons.


La proposition de loi est finalement adoptée à l’unanimité des votants.

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